调研园地
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吴越宇
经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。经济适用房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，通过向符合条件的特定人群出售低于市场价格的房屋，大大缓解了低收入人群的买房难，住房难的问题。
南京市为例，从2008年起南京的经济适用住房供应量出现了井喷式的增长。以2007年出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》为契机，保障性住房体系不断完善。2008年到2010 年三年年均新开工经济适用住房面积持续增加，均在 200万平方米以上，年度在建项目至2010 年达到34 处。尤其是 2010 年，是南京市经济适用住房建设的转折点。2009 年规划选址的迈皋桥的汇杰新城、西花岗、江宁上坊、西善桥，四大保障房项目陆续开工，单个项目的总建筑面积均在 100万平方米以上。“十二五”住房保障规划中在南京市区（11 区）范围选址 21处保障性住房片区，总用地为 2690.4 公顷，将提供约 3800万平方米保障性住宅。以雨花台区为例，区内的春江新城、西善桥用地规模均在 80 公顷以上，总建筑面积超过 100 万平方米，居住人口均在 3 万人以上。然而，相较于经济适用住房供应量的迅速扩大，相关的监管体系并未完全建立。在司法实践中，因经济适用住房而产生的诉讼纠纷越来越多。以南京市雨花台区人民法院为例，从2014年起，涉及经济适用住房的案件数量成倍增加，全院受理的房屋买卖合同纠纷类案件中，涉及经济适用住房的案件占比50%左右。除此之外，离婚后财产纠纷类案件、继承纠纷类案件中涉及的主要财产也大多为经济适用住房。涉经济适用房案件数量的快速增长，给法院的执行工作带来巨大的挑战。
目前涉及经济适用住房案件主要分为三类：离婚后财产纠纷类案件、继承纠纷案件、房屋买卖合同案件。其中房屋买卖合同案件数量远远超过离婚后财产纠纷案件、继承纠纷案件数量的总和。其中，在房屋买卖合同案件中，当事人的诉讼请求出奇的一致，绝大多数为买方起诉要求卖方履行过户房屋义务。笔者通过对南京市雨花台区人民法院近三年相关案例的分析，认为经济适用住房买卖合同案件数量之所以居高不下，与其自身的特点息息相关。
一是经济适用住房买卖合同的履约期限较长。依照《经济适用房管理办法》第三十条规定，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易。但是现实情况是，案件当事人无一例外是在经济适用住房未满足5年上市交易条件便已签订买卖合同。相关案例中，当事人的通常做法是，房屋买受人直接支付卖方全部或大部份房款，并约定当满足上市交易条件时由卖方配合买方完成过户。距离满足经济适用住房上市交易的时间在3年左右。较长的履约时间，结果就是会对最终的房屋上市交易带来各种不确定因素。较为常见的就是限购政策变化因素，不动产交易不同于一般的商品，会受到更多的地方政策的限制。尤其在房价上涨过快的大背景下，地方政府频繁出台限购政策，这很对买方带来不利影响。首先是购房资格的变化，原本具备购房资格的买方，到房屋过户时可能因政策变化而失去购房资格。南京市于2016年10月5日发布的《市政府办公厅关于进一步加大我市房地产市场调控力度的通知》中，要求非本市户籍居民家庭申请购买首套住房时，应提供自购房之日起前2年内在南京累计缴纳1年及以上个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明。紧接着，南京市又于2017年3月15日颁布实施《南京市人民政府办公厅关于进一步调整我市住房限购政策的通知》，并要求非本市户籍居民家庭申请购买首套住房时，应提供自购房之日起前3年内在南京累计缴纳2年及以上个人所得税证明或社会保险证明。上述两项限购政策前后仅仅半年，对于部分非本市户籍的购房者来说存，在签订的经济适用房买卖合同时具备购房资格，待房屋过时却因政策变化失去购房资格的问题，客观上导致无法完成过户，因而产生纠纷。
此外出售方的债务问题也是经常出现的因素。在履行期间内，涉案的不动产仍然登记在出售方名下，若在此期间，出售方因无法履行对第三人的债务，涉案的房产会被法院作为出售方的财产查封。买方需要通过执行异议之诉来维护自身自己的权利。根据《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十八条规定，金钱债权执行中，买受人对登记在被执行人名下的不动产提出异议，需要同时满足下列四项条件，法院方予以支持：（一）在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同；（二）在人民法院查封之前已合法占有该不动产；（三）已支付全部价款，或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行；（四）非因买受人自身原因未办理过户登记。通过上述规定可以看出，虽然买方可以通过执行异议之诉的方式主张对涉案房屋的所有权，但是胜诉的条件相当苛刻。
二是经济适用住房买卖合同的房屋售价较低。这里的房屋售价低是相较于同地段商品房而言的。对于房屋出售方而言，在签订合同时，无法立即履行房屋过户手续，甚至部分房屋产权证书都尚未办理，仅仅提供购房合同作为房屋的权属证明，再加上申购经济适用住房的价格远远低于市场价格。经济适用住房的买方往往是难以承受一般商品房价格的刚需群体。一方有低价出售房屋的空间，而另一方则有购买低价房屋的需求，双方在签订买卖合同时一拍即合。但是，当涉案房屋满足上市交易的条件，此时相距合同签订之时已经过去好几年，房价与合同签订时已不可同日而语。在个别极端案例中，涉案房产的现价可以达到合同约定的售价的3倍。卖方心里落差较大，往往通过违约的方式，以获得房价升值收益。对于买方而言，购买的房屋是用于自住，即使卖方退还全部购房款，也没有能力重新购买房屋。因此，此类案件纠纷，对于双方当事人利益的影响无疑都是巨大的。
三是经济适用住房的卖方行为难以约束。在一般的商品房交易中，存在中介机构这样的角色。商品房买方先将房款交给中介机构，待房屋过户后，由中介机构将房款交给卖方。若房屋权利存在瑕疵，或者卖方故意拖延办理房屋过户手续，那么可以追究其违约责任，同时自己的购房款亦可在短期内追回。这样能够约束买卖双方的行为，减少交易风险。但是在经济适用住房交易行为中，销售中介这一角色往往是缺失或者达不到预期效果的。经济适用住房所有者往往是因为急需资金周转才出售房屋，其往往要求买方在合同签订之后，随及支付房款之全部或者大部分。当房屋满足5年上市条件时，卖方是否如按照合同约定过户，完全取决于其自契约精神。因此经济适用住房卖方的毁约概率较大。更有甚者，个别案例中卖方本身债务累累，通过设立抵押恶意套取房屋价值，导致无法过户，买房人亦无法追回购房款，使其蒙受巨大损失。
四是经济适用住房买卖合同的效力存在争议。《南京市经济适用房住房管理实施细则》第二十九条则规定，满足特定条件的国有土地上的被拆迁家庭、集体土地上的被拆迁家庭均可申购经济适用住房。另外《<南京市征地房屋拆迁补偿安置办法实施细则>》第八条明确规定，拆迁安置房属于经济适用住房。这是因为南京市在对于农村土地征收、房屋拆迁、老城区拆迁，往往直接支付拆迁家庭征地拆迁补偿费或直接提供经济适用住房。但是，经济适用住房与拆迁安置房两种类型的房屋买卖合同的效力在审判实践中是区别对待的。拆迁安置房的建设目的是对拆迁户被拆迁房屋的补偿，具有对价性，因此拆迁安置房买卖合同在司法实践中往往被认定为有效。经济适用住房建设的目的在于保障城市低收入住房困难家庭居住权的实现，具有保障性。房主将未满上市交易条件的房屋出售的行为，损害了社会公共利益，导致经济适用房保障目的难以实现。因此司法实践中，经济适用住房买卖合同往往被认定为无效合同。但是对于卖方而言，这反而成为其拒绝履行过户义务的借口。在本院相关经济适用房买卖案例中，卖方往往将合同无效作为不履行房屋买卖合同的抗辩理由。而实际情况是，2016年至2019年南京市雨花台区人民法院审理的经济适用住房买卖合同案件，涉及的绝大多数为拆迁安置房，合同均为有效。
涉经济适用房案件的强制执行主要分为三大类：金钱给付、义务经济适用住房的过户、强制被执行人迁出。作者将会对上述三类执行以及其中存在的进行详细分析。
金钱给付义务相比较另外两类的强制执行而言较为简单。因为，无论是买方支付房屋尾款还是卖方退还购房款，金钱给付的义务方往往都是最终获得涉案房屋所有权的一方，同时就是是实现己方诉讼请求的一方，绝大多数情况下会自愿履行金钱给付义务。即使在少数情况下金钱给付义务人没有履行能力，法院仍然可以通过处置涉案不动产实现当事人的金钱给付债务。需要注意的是，为保障获得金钱一方当事人的利益，需要对金钱给付方的财产作必要保全措施。作者认为，在此类案件中，一旦进入强制执行程序，法院应当在第一时间对涉案经济适用房采取查封措施，若涉案房屋已经登记在金钱给付的义务方名下，可以作物债务人履行债务之担保；若涉案房屋需要强制过户至金钱给付义务人名下，可以防止涉案不动产的状态在过户前发生变化。
1、经济适用住房买卖合同案件
不同于商品房，经济适用住房的强制过户流程较为繁琐。一般来说，经济适用住房交易过户流程分为三个步骤：首先由房主前往不动产登记部门办理房屋产权证；然后买卖双方签订房屋买卖合同，并一同前往住房保障部门申请办理《经济适用房（上市）确认书》，除集体土地上被拆迁户取得经济适用住房，经济适用房在出售时，出让方应按照届时同地段普通商品房住房与经济适用房住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款；最后买卖双方携带《经济适用房（上市）确认书》，前往不动产登记部门办理房屋过户登记。即使法院强制执行，也必须经过完成所有流程，才能完成过户。对于法院已经做出生效文书的案件，双方当事人无需另外签订房屋买卖合同，卖方由义务协助申请执行人完成过户所需的其他流程。然而在实践中，被执行人可能会在任意一个流程拒绝配合。法院虽然可以通过罚款、拘留等强制手段，强制要求被执行人履行协助过户义务，但是反而会激发双方当事人的矛盾，执行效果甚微。甚至在个别案件中，卖方直接下落不明，法院无法与之取得联系。因此，针对此类行为执行，法院与其强制被执行人履行协助义务，不如通过替代执行的方式，由法院协助申请执行人完成过户，不失为一种高效的执行方式。
2、离婚后财产纠纷、继承纠纷案件
离婚后财产纠纷、继承纠纷案件涉及经济适用住房过户执行具有一定的相似性，作者在此一并进行讨论。通过离婚析产、继承获得经济适用房，仍然属于经济适用房，因此不受上市条件的限制。若涉案的经济适用房尚未办理不动产权证，法院执行局可向住房保障部门出具执行裁定、协助执行通知书，将经济适用房购买通知书变更到申请执行人名下。当事人可携带变更后的购买通知书以及其他材料，自行前往房产部门办理不动产权证。若涉案房屋已经办理过不动产权证，虽然当事人也需要取得《经济适用房（上市）确认书》，但是住房保障部门并不针对房屋是否满足上市交易条件进行审核，亦无须交纳土地差价收益。当事人取得经济适用住房后若处置该房产，则需要另行办理上市交易。上述两类案件中，若经济适用住房交易上市的相关材料由被执行人控制，法院责令被执行人将材料交付给申请执行人，以避免对申请执行人后续处置房屋带来阻碍。
3、存在的问题及应对
作者通过相关案例的统计，总结了执行经济适用房过户案件中常见的问题。
（1）、上市所需材料发生遗失。在经济适用房上市过程中，当事人需要提供交易上市的审核材料，包括经济适用房购买通知书、房屋买卖合同、购房发票、契税完税发票、城市房屋拆迁补偿协议、征地房屋拆迁补偿安置协议等。上述材料一般由经济适用住房的出让人持有，部分案件中也存在买受人持有的情况。因为当事人从持有相关材料到办理上市交易存在几年的间隔，所以相关材料遗失在案件中经常出现。一旦材料缺失，无法办理上市交易，即使强制执行也无法完成房屋过户，导致申请执行人诉求最终无法实现。相关案件中，出让人声称相关材料遗失，法院很难判断材料确实遗失还是出让人拒不交出。作者通过实际案例发现，缺失的材料可以由法院在执行过程中依法调取。法院可通过经济适用住房开发商的协助，获取涉案经济适用房购买通知书、房屋买卖合同、购房发票、契税完税发票；通过拆迁办的协助，获取城市房屋拆迁补偿协议、征地房屋拆迁补偿安置协议。但是上述方式获取上市材料仍然存在一定的不确定性。另外，部分上市材料在实际操作中也存在着变通的可能。以购房发票为例，之所以需要提供购房发票，是因为上市满5年的起始时间是以购房发票上记载的时间为准。若穷尽执行手段仍然无法获取购房发票的，因不动产权证的登记时间晚于购房发票记载的时间，只要以不动产权证的登记时间起算满5年，住房保障部门认可房屋满足上市交易条件。
（2）、相关费用的承担。经济适用房上市过程产生的费用具有普遍性，通常有如下几项费用：（1）是办理房产证时缴纳的物业费和维修基金；（2）向政府交纳土地收益款（集体土地上被拆迁户取得经济适用住房除外）；（3）房屋过户时应当缴纳的个人所得税。上述三项费用由哪方支付，均有明确规定，且生效法律文书中均会明确承担费用的主体，一般不会产生争议。但是有些费用具有一定的特殊性，判决中并不一定会涉及。譬如，被执行人申购的经济适用房面积超过最高标准，需要补足超面积部分的差价。若被执行人拒绝支付差价，住房保障部门将不予出具上市交易确认书。这种情况下，法院是否能够直接强制执行被执行人名下财产以支付相应差价？作者认为，应当由申请执行人自行决定是否先行垫付相应费用，申请执行人通常急于完成房屋过户，往往会同意垫付相应费用。申请执行人可以通过另案诉讼的方式追回自己垫付的资金。
（3）、不可预见的导致房屋无法过户的情形。因为经济适用房从购买到上市交易存在着严格的标准，相关审批也非常严格，办理上市交易时的会存在诸多不可预见的问题。案例一：被执行人名下有两套经济适用房，因其违规过户了另一套房产，导致涉案房产也无法办理上市过户；案例二：被执行人超面积申购经济适用房，在办理上市时拒不补缴超出面积部分的价款，导致无法办理上市；案例三：被执行人虚构材料，违规申购经济适用房，相关部门按照规定强制收回该房产。在遇到类似的问题时，一方面需要法院与相应部门进行协商，并及时向申请执行人和被执行人告知相关情况,通过协商合理分配义务，完成案件执行；另一方面，因为相关的问题何时能够解决存在不确定性，应当及时对涉案房产采取保全措施，固定房屋状态，以避免当事人的损失进一步扩大。
强制被执行人迁出的执行案件一般有两类情形：经济适用房买卖合同被法院认定有效，但是房屋卖方拒绝迁出房屋；房屋已经交付给买方，经济适用房买卖合同被认定为无效，房屋买方拒绝迁出房屋。强制迁出类案件不同于金钱给付类案件，在当时人不配合的情况下往往通过国家暴力来实现。因为涉及到当事人居住权，案件往往较为敏感，若处理不当容易引发舆情。因此，此类案件应尽可能避免强制执行。
首先法院应当通知被被执行人限期到庭说明情况，了解被执行人的身份信息、财产状况、家庭成员等基本情况，并对涉案不动产进行现场调查，必要时走访社区听取相关意见，进行风险评估。如果申请执行人无需向被执行人履行金钱给付义务，那么法院可以冻结被执行人的银行存款，准备用于支付执行费，迟延履行金、申请执行人垫付的费用等以敦促被执行人履行义务。若最后被执行人仍然拒绝迁出涉案房屋，法院可强制被执行人迁出。强制迁出被执行人时，被执行人是公民的，应当通知被执行人或者他成的年家属到场，拒不到场，并不影响执行。执行法官应当将强制执行情况记入笔录，由在场人签名或者盖章。强制迁出房屋被搬出的财物，由人民法院派人运至指定处所，交给被执行人。被执行人是公民的，也可以交给他的成年家属。如果强制迁出时，被执行人拒绝或者无法自行解决居住问题的，经法院审查属实，可以由申请执行人为被执行人及其所扶养家属提供临时住房。申请执行人提供的临时住房，其房屋品质、地段可以不同于被执行人原住房，面积可以参照南京本地人均廉租房面积标准确定。申请执行人提供的临时住房，应当由被执行人承担。已经产生的租金，可以从申请执行人应当支付给被执行人的钱款中扣除。
一般来说，涉及强制腾空的案件中的申请执行人往往对被执行人存在金钱给付义务，如买方应当支付的尾款，卖方应当退还已收到的房款。法院在强制腾空前应当先要求申请执行人将应当支付的款项现行转入法院账户；如果申请执行人未能先行支付相应款项，法院应当对涉案房产采取保全措施。如果申请执行人提出通过抵押涉案房产的方式，筹集应当支付的款项，法院是否同意？作者认为，法院应当在确保被腾空人在收到款项前，涉案房屋的价值不会发生人为贬损。申请执行人抵押涉案房产筹集执行款的做法存在一定的法律风险。如果申请执行人将涉案用于贷款房产抵押后，并未将执行款汇入法院账户，虽然法院无需将被执行人强制搬离涉案房屋，被执行人金钱损失将难以追回。作者认为，除非被腾空一方对相关法律风险已经知晓下，并作出明确意思表示，同意解除涉案房屋查封。否则，在申请执行人履行金钱给付义务之前，法院不应当解除对涉案房屋的查封措施。
上述提到的分类远无法覆盖现实中该类型案件执行的全部情形。涉经济适用房执行案件是一类综合性的执行案件，往往在现实中即涉及金钱给付，也会涉及行为执行，案件难度较大，周期较长。由于雨花台区辖区经济适用房本身基数较大，此类执行案件的数量预计在较长一段时间将较为稳定。作者认为，此类案件在解决此类型案件执行的同时应当加大对该类型案件执行的宣传力度，通过执行案件的宣传，让普通群众，尤其是潜在的经济适用房购买者了解相应的法律风险，已购买尚未过户者提前做好准备，从根本上减少此类案件的发生，以保障群众基本的居住权得以实现。
作者单位：雨花台区人民法院
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